长期以来，国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类空间性规划对推动我国经济社会发展发挥了重要的作用，但同时也产生了诸如规划冲突、规则重叠、审批相互制约等问题，不仅影响城市开发建设和良性发展，还导致各类资源浪费与过度消耗，不利于区域经济、社会和生态的可持续发展。在生态文明建设的大背景下，有序、高效、法治、协调的空间秩序亟待建立。2018年，以自然资源部的组建为契机，统领性权威规划——国土空间规划应运而生，开启了国土空间规划的变革时代。当前，各省市国土空间规划编制工作正在进行中，进一步深化对国土空间规划的认识，对于实现上下贯通，形成国土空间规划“一张图”、一张蓝图绘到底的格局，具有重要意义。

战略和使命认识

国土空间规划是富有战略性思想的规划，须体现国家意志。国家、省、市、县、乡镇各级规划编制和实施，都要优先考虑国家发展的大环境、大背景和大战略，进而实现不同层级的规划传导。编制国土空间规划时要对主权国土空间安全有全局性的认识，对区域国土空间的协调要有系统性的把控，对城乡国土空间融合要有总体性的考虑，对要素国土空间配置要有科学性的布局，要服务于国家生态文明建设、区域协调发展、新型城镇化、乡村振兴等国家重大战略。此轮国土空间规划将会构筑国家和地方到2035年的国土空间基本格局，在规划引导下的国土空间也会成为我国基本实现社会主义现代化的承载空间。所以，国土空间规划中的每一位参与者都应具有强烈的使命认识。在国土空间规划方案编制中要有责任之心，在规划实施监督中要有敬畏之心，在国土空间用途管制中要有守法之心，在落实国家战略、平衡地方发展意愿的博弈过程中，制定最优的国土空间布局优化策略，编制科学合理的国土空间规划方案。

发展认识

国土空间规划是不断发展的规划，在规划编制过程中，不仅要收集基期年以前的空间数据，同时要对未来15年发展形势与规模进行科学预判与预测。国土空间治理同样在规划时段要因时而变，因事而变。发展始终是动态的、变化的，高质量发展则是定向且正向的，国土空间规划必须以高质量发展为指导原则，为国土空间的运行制定正向秩序，支撑各项国民经济活动有序、正向发展。要贯彻新发展理念，统筹好生态保护和经济发展之间的关系，以生态优先、绿色发展为导向，将高质量发展思路与认识贯彻国土空间规划的全周期，加快构建适应高质量发展要求的国土空间治理新格局。

协同认识

长期以来，各级政府及管理部门对国土空间的诉求与事权过于重叠，纵向传导不利，横向连接不畅，国土空间开发与保护协同性较差，造成资源浪费与成本高筑。变革后的国土空间规划必然是多元协同的规划。自然资源部门的组建，不是简单的权力划分和调整，而是为了在国土空间治理中，实现目标统一、步调统一、政令合一，实现协同、高效的国土空间用途管制，从根本上解决好新时代国土空间开发保护格局问题。多元协同既包括各级政府及自然资源管理系统的纵向协同，又包括自然资源管理部门与其他部门的横向协同以及多实体国土空间管理与管控的跨区域协同。空间高质量发展必须打破单一维度的壁垒与分割，通过国土空间规划建立纵向、横向、跨区域的多元协同机制。

融合认识

城乡空间是不可分割的紧密整体。城乡融合发展是优化国土空间布局、统筹推进城市高质量发展和乡村振兴战略、实现区域协调发展的重要突破口。国土空间规划要充分考虑我国城乡二元结构的特殊性，顺畅传导城乡融合关系、互动关系、对流关系，助推农业人口转移、城乡布局形态优化和城市高质量发展。

底线认识

坚持国家利益、公共利益优先，把国家粮食安全、生态安全、环境安全、经济安全等放在优先位置，确保空间规划落实国家、省、市重要战略部署和指标约束。在开展“双评价”的基础上，科学划定三条控制线，科学谋划国土空间开发保护格局，建立健全国土空间管控机制，以空间规划统领自然资源利用、污染防治、流域生态保护、区域统筹发展等方面空间利用任务，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整，与资源环境承载能力相适应。在立足区域发展的长远价值目标下，突出生态本底的保护与管控。

文化认识

国土空间品质塑造与历史文化的传承不可偏废。历史的厚重，是中华民族特有的名片。我国上下五千年的历史文化源远流长，每一个城市都是一部活生生的史书，每一寸土地都经过了硝烟与繁华洗礼，沉淀下来的是流在炎黄子孙血脉中永不褪色的文化符号。国土空间规划编制与实施监督，要传承文化、尊重历史，将古人营城智慧与现代规划技术相结合，发掘文脉、保护文遗、描绘文图，做到城市符号不丢失、城市映象不模糊、城市历史不断代，实现城市发展的蓝图与文化传承的精华高度结合、相互融合、完美契合。

（作者：张杨，中国人民大学土地制度与政策研究中心特聘研究员，首都经贸大学副教授，中国国土经济学会理事。）